Khiếu nại là gì? Chế độ giải quyết khiếu nại?

Khiếu nại là gì?

Luật Khiếu nại ngày 11/11/2011 xác định: 

Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do pháp luật quy định đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình. 

Như vậy, trên khía cạnh pháp lý, việc khiếu nại có các đặc điểm sau đây: 

– Phạm vi những người có quyền khiếu nại là rất rộng, bao gồm mọi cá nhân, cơ quan, tổ chức và cán bộ, công chức bị kỷ luật. 

– Đối tượng của việc khiếu nại là các quyết định hành chính, hành vi hành chính trong quản lý nhà nước và quyết định kỷ luật cán bộ, công chức. Vì vậy, có thể nói khiếu nại theo quy định của Luật Khiếu nại chủ yếu là việc khiếu nại hành chính. 

– Mục đích của người khiếu nại là để nhằm bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình khi họ có căn cứ cho rằng những quyền và lợi ích đó bị các cơ quan nhà nước hoặc cán bộ, công chức xâm hại. 

– Các khiếu nại chủ yếu được giải quyết theo thủ tục hành chính và thuộc thẩm quyền của các cơ quan hành chính nhà nước. 

Đối tượng khiếu nại và phạm vi điều chỉnh của Luật Khiếu nại

– Về đối tượng của khiếu nại 

Theo quy định tại Điều 2 của Luật Khiếu nại 2012, đối tượng của khiếu nại là quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức. 

So với quy định trước khi có Luật Khiếu nại 2012 thì đối tượng của khiếu nại vẫn được giữ nguyên, điểm khác là cách hiểu về quyết định hành chính. Nếu như trước kia, quyết định hành chính phải là quyết định bằng văn bản thì hiện nay Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành để quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể. Như vậy, quyết định hành chính hiện nay được hiểu rộng hơn, không chỉ bao gồm các văn bản được ban hành dưới hình thức một quyết định mà bao gồm cả các văn bản dù không dưới hình thức quyết định nhưng chứa đựng những quy định liên quan đến quyền và lợi ích hợp pháp của công dân và doanh nghiệp. 

– Về phạm vi điều chỉnh 

Kế thừa quy định của Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998 và các Luật sửa đổi bổ sung năm 2004, 2005, Luật khiếu nại tiếp tục quy định về khiếu nại và giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước; khiếu nại và giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật cán bộ, công chức; tiếp công dân; quản lý và giám sát công tác giải quyết khiếu nại (Điều 1). Như vậy, so với Luật khiếu nại, tố cáo thì Luật khiếu nại 2011 đã quy định rõ hơn về phạm vi điều chỉnh. 

Ngoài việc quy định việc khiếu nại của cơ quan, tổ chức, cá nhân nước ngoài cũng được áp dụng theo Luật Khiếu nại thì còn nhiều vấn đề mới đáng quan tâm. Đó là việc khiếu nại và giải quyết các khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính trong đơn vị sự nghiệp công lập, doanh nghiệp nhà nước cũng như trong một số cơ quan tổ chức khác. 

Điều 3 của Luật Khiếu nại đã quy định: “Trường hợp luật khác có quy định khác về khiếu nại và giải quyết khiếu nại thì áp dụng theo quy định của luật đó”. Luật Khiếu nại là văn bản đầy đủ nhất về các vấn đề liên quan đến khiếu nại hành chính và có thể áp dụng chung đối với mọi khiếu nại hành chính 34. Tuy nhiên, trong từng ngành, từng lĩnh vực, do tính chất và đặc điểm về tổ chức và hoạt động có khác nhau nên trong các đạo luật chuyên ngành có thể có những quy định về khiếu nại và giải quyết khiếu nại khác với quy định của Luật Khiếu nại. Trong trường hợp đó thì áp dụng các quy định của luật chuyên ngành đó. Mặc dù vậy những vấn đề mà luật chuyên ngành đó không quy định thì vẫn có thể áp dụng theo Luật Khiếu nại, chẳng hạn về quyền và nghĩa vụ của người khiếu nại, người bị khiếu nại, người giải quyết khiếu nại, trình tự thủ tục giải quyết, nội dung quyết định giải quyết… 

Khiếu nại, giải quyết khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính 

Thứ nhất: Thẩm quyền giải quyết khiếu nại

Theo Luật Khiếu nại 2011, các cơ quan sau đây có thẩm quyền liên quan đến việc giải quyết khiếu nại: 

– Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã, thủ trưởng cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện (Điều 17); 

– Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện (Điều 18);

– Thủ trưởng cơ quan thuộc Sở và cấp tương đương (Điều 19);

– Giám đốc Sở và cấp tương đương (Điều 20);

– Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh (Điều 21);

– Thủ trưởng cơ quan thuộc Bộ, thuộc cơ quan ngang Bộ, thuộc cơ quan thuộc Chính phủ (Điều 22);

– Bộ trưởng (Điều 23);

– Tổng Thanh tra Chính phủ (Điều 24);

 – Chánh thanh tra các cấp (Điều 25);

– Thủ tướng Chính phủ (Điều 26); 

Mỗi cơ quan nhà nước nói trên có thẩm quyền liên quan đến việc giải quyết các khiếu nại thuộc phạm vi quản lý nhà nước theo sự phân cấp quản lý do pháp luật quy định (Mục 1, Chương 3 – Luật Khiếu nại).

Luật Khiếu nại 2012 quy định trình tự khiếu nại được đổi mới so với Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998. Theo quy định của Luật thì khiếu nại lần đầu, người khiếu nại có quyền khiếu nại trực tiếp đến người có quyết định thi hành, hành vi hành chính hoặc có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án, không nhất thiết phải khiếu nại với người có quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại như trước đây. Việc khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án vẫn có thể thực hiện ở bất kì giai đoạn nào trong quá trình giải quyết khiếu nại (Điều 7). 

Thứ hai: Giải quyết khiếu nại lần 1

Người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại có quyền: 

+ Giải quyết khiếu nại đối với Quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình, của cán bộ, công chức do mình quản lý trực tiếp. 

+ Giải quyết khiếu nại mà thủ trưởng cơ quan thuộc sở hoặc cấp tương đương đã giải quyết nhưng còn có khiếu nại. 

* Thủ tục giải quyết khiếu nại lần 1 

Người khiếu nại lần đầu phải khiếu nại với người đã ra quyết định hành chính hoặc cơ quan có cán bộ, công chức có hành vi hành chính mà khiếu nại có căn cứ cho rằng quyết định, hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích của mình. 

Việc khiếu nại được thực hiện bằng hai hình thức: hoặc là gửi đơn, hoặc là trực tiếp khiếu nại trực tiếp với cơ quan, người có thẩm quyền. 

Trong trường hợp việc khiếu nại được thực hiện bằng đơn thì trong đơn khiếu nại phải ghi rõ ngày, tháng, năm khiếu nại; tên, địa chỉ của người khiếu nại, tên địa chỉ cơ quan, tổ chức cơ quan, cá nhân bị khiếu nại; nội dụng, lý do khiếu nại và yêu cầu của người khiếu nại. Đơn khiếu nại phải do người khiếu nại ký tên. 

– Trong trường hợp người khiếu nại đến khiếu nại trực tiếp thì cán bộ có trách nhiệm phải hướng dẫn người khiếu nại viết đơn hoặc ghi lại nội dung theo quy định, có chữ ký của người khiếu nại, tố cáo.

Đối với trường hợp việc khiếu nại được thực hiện thông qua người đại diện thì người đại diện phải có giấy chứng minh nhân dân tính hợp pháp của việc đại diện và khiếu nại phải thực hiện theo đúng thủ tục quy định (theo điều 33, Luật khiếu nại, tố cáo). 

Thứ ba: Giải quyết khiếu nại lần 2 

Trong thời hạn 30 ngày, kể từ ngày hết thời hạn giải quyết mà khiếu nại lần đầu không được giải quyết hoặc kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần 1 mà người khiếu nại không đồng ý, thì có quyền khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần 2; đối với vùng sâu, vùng xa đi lại khó khăn thì thời hạn có thể kéo dài hơn nhưng không quá 45 ngày. Ngoài quyền khiếu nại lần hai, đương sự còn có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án để giải quyết theo quy định của pháp luật về tố tụng hành chính. 

Người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần 2 là Thủ trưởng cấp trên trực tiếp của người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu. 

Trong thời hạn 10 ngày, kể từ ngày nhận được đơn khiếu nại thuộc thẩm quyền giải quyết của mình, người giải quyết khiếu nại lần 2 phải thụ lý giải quyết và thông báo bằng văn bản cho người khiếu nại, cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền đã chuyển khiếu nại đến và cơ quan thanh tra nhà nước cùng cấp biết, trường hợp không thụ lý giải quyết thì phải nêu rõ lý do. 

Thời hạn giải quyết khiếu nại lần 2 không quá 45 ngày, kể từ ngày thụ lý, đối với vụ việc phức tạp thì thời hạn giải quyết có thể kéo dài hơn, nhưng không quá 60 ngày, kể từ ngày thụ lý. Ở vùng sâu, vùng xa đi lại khó khăn thì thời hạn giải quyết khiếu nại lần đầu không quá 60 ngày, kể từ ngày thụ lý; đối với vụ việc phức tạp thì thời hạn giải quyết có thể kéo dài hơn nhưng không quá 30 ngày, kể từ ngày thụ lý.

Trong quá trình giải quyết khiếu nại lần 2, người giải quyết khiếu nại có thể tự mình tiến hành xác minh, kết luận nội dung khiếu nại hoặc giao cho người có trách nhiệm tiến hành xác minh nội dung khiếu nại và kiến nghị hướng giải quyết; có thể tổ chức đối thoại lần hai với các bên để làm rõ nội dung khiếu nại và các vấn đề có liên quan; người giải quyết khiếu nại cũng có thể tự mình hoặc kiến nghị cấp có thẩm quyền ra quyết định tạm đình chỉ việc thi hành quyết định hành chính bị khiếu nại hoặc quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu nếu xét thấy cần thiết. 

Người giải quyết khiếu nại lần 2 phải ra quyết định giải quyết khiếu nại có đầy đủ các nội dung theo quy định (Điều 40) và phải gửi quyết định này cho người khiếu nại, người bị khiếu nại, người giải quyết khiếu nại lần đầu, người có quyền, nghĩa vụ liên quan, cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền chuyển khiếu nại đến. 

Ngoài ra, quyết định giải quyết khiếu nại lần 2 còn phải được công bố bằng một hoặc một số hình thức công khai: (i) Công bố tại cuộc họp cơ quan, tổ chức nơi người bị khiếu nại công tác; (ii) Niêm yết tại trụ sở làm việc hoặc nơi tiếp công dân của cơ quan, tổ chức đã giải quyết khiếu nại; (iii) Thông báo trên phương tiện thông tin đại chúng. 

Việc giải quyết khiếu nại lần hai cũng phải phải được lập thành hồ sơ theo quy định của pháp luật, kèm theo ý kiến bằng văn bản của Hội đồng tư vấn (nếu có). 

Trên tinh thần của Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998 và các Luật sửa đổi bổ sung năm 2004, 2005 về thụ lý giải quyết khiếu nại; thời hạn, thời hiệu khiếu nại và giải quyết khiếu nại; thẩm tra, xác minh, thu thập tài liệu liên quan… đến việc ra quyết định giải quyết khiếu nại, Luật khiếu nại 2011 bổ sung một số quy định mới về trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại cho phù hợp với thực tiễn theo hướng đơn giản, công khai, dân chủ, kịp thời, tạo điều kiện thuận lợi cho người khiếu nại.

Đặc biệt là Luật quy định việc gặp gỡ, đối thoại trong trường hợp cần thiết và có thể mời đại diện tổ chức chính trị – xã hội, tổ chức xã hội – nghề nghiệp có liên quan tham dự. Đối với những vụ việc phức tạp, trước khi ra quyết định giải quyết khiếu nại, nếu thấy cần thiết người giải quyết khiếu nại có thể thành lập Hội đồng tư vấn để tham khảo ý kiến làm cơ sở cho việc giải quyết khiếu nại. 

Thứ tư: Khiếu nại, giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật cán bộ, công chức 

Khiếu nại quyết định kỷ luật là việc cán bộ, công chức theo thủ tục do pháp luật quy định đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định đó là trái pháp luật, xâm phạm trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình. 

Khiếu nại của cán bộ, công chức là thành viên của tổ chức chính trị, tổ chức chính trị – xã hội đối với quyết định kỷ luật áp dụng theo Điều lệ thì được giải quyết theo Điều lệ của các tổ chức đó. 

Việc khiếu nại, giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật cán bộ, công chức được thực hiện theo quy định của Luật Khiếu nại 2011 sau đây: 

Để tạo cơ sở pháp lý cho việc giải quyết khiếu nại đối với quyết định kỷ luật, nhất là khi Luật cán bộ, công chức chưa ban hành quy định cụ thể về khiếu nại và giải quyết khiếu nại kỷ luật cán bộ, công chức, Luật khiếu nại 2012 tiếp tục quy định về khiếu nại và giải quyết khiếu nại này. Tuy nhiên, do tính đặc thù của nền hành chính, đòi hỏi việc khiếu nại, giải quyết khiếu nại kỷ luật đối với cán bộ, công chức phải theo một trình tự, thủ tục phù hợp với yêu cầu của công tác quản lý cán bộ, công chức.

Vì vậy, Luật khiếu nại 2012 quy định người đứng đầu cơ quan, tổ chức có thẩm quyền quản lý cán bộ công chức theo phân cấp có thẩm quyền giải quyết khiếu nại đối với quyết định kỷ luật do mình ban hành. Trường hợp còn khiếu nại tiếp thì người đứng đầu cơ quan cấp trên trực tiếp của cơ quan, tổ chức quản lý cán bộ, công chức có thẩm quyền và trách nhiệm giải quyết. Đồng thời, xác định Bộ trưởng Bộ Nội vụ có thẩm quyền giải quyết khiếu nại đối với quyết định kỷ luật mà Bộ trưởng, Thủ trưởng có quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh đã giải quyết lần đầu nhưng còn có khiếu nại (Điều 51). 

– Đối với công chức giữ chức vụ từ Tổng Cục trưởng và tương đương trở xuống bị kỷ luật buộc thôi việc, trong thời hạn 10 ngày làm việc kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết tiếp theo, nếu không đồng ý với quyết định giải quyết đó thì có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án theo quy định của Luật tố tụng hành chính (Điều 56). Ngoài ra, Luật khiếu nại cũng có những quy định mới về thời hiệu khiếu nại; hình thức khiếu nại; thời hạn thụ lý và giải quyết khiếu nại; xác minh nội dung khiếu nại; tổ chức đối thoại… (từ Điều 48 đến Điều 58). 

– Việc tổ chức tiếp công dân 

Luật khiếu nại 2012 dành một chương quy định về trụ sở tiếp công dân, địa điểm tiếp công dân; quyền, nghĩa vụ của người khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh tại trụ sở tiếp công dân, địa điểm tiếp công dân; trách nhiệm tiếp công dân của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, trách nhiệm của cán bộ tiếp công dân, người phụ trách trụ sở tiếp công dân. Chính phủ có trách nhiệm hướng dẫn cụ thể về vấn đề này.