Củng cố và hoàn thiện chế độ sở hữu toàn dân về đất đai như thế nào?

Vấn đề củng cố và hoàn thiện chế độ sở hữu toàn dân về đất đai

Hiến pháp năm 1980 ra đời đã tạo cơ sở pháp lý cho việc xây dựng chế độ sở hữu toàn dân về đất đai với quy định đất đai là của Nhà nước thuộc sở hữu toàn dân (Điều 19).

Kể từ đó đến nay, chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai luôn luôn được khẳng định trong các văn bản pháp luật đất đai của Nhà nước ta. 

Tuy nhiên, trong điều kiện kinh tế thị trường, chế độ sở hữu toàn dân về đất đai cần phải được củng cố và hoàn thiện cho phù hợp với những đòi hỏi của thực tiễn. 

Sự cần thiết phải tiếp tục xây dựng, củng cố và hoàn thiện sở hữu toàn dân đối với đất đai ở nước ta 

Xét về mặt lý luận, trong tất cả các cuộc cách mạng thì vấn đề chính quyền và vấn đề sở hữu luôn luôn chiếm vị trí trung tâm: Từ trước tới nay, tất cả mọi cuộc cách mạng đều là những cuộc cách mạng nhằm bảo hộ một loại sở hữu.

Nhận thức được tầm quan trọng của vấn đề sở hữu, Đảng và Nhà nước ta đã ban hành nhiều chủ trương, chính sách và pháp luật đề cập vấn đề sở hữu nói chung và sở hữu đất đai nói riêng. Những chủ trương, chính sách này được thể hiện trong các nghị quyết đại hội Đảng, nghị quyết của Ban chấp hành trung ương Đảng, Hiến pháp và các đạo luật đất đai .. 

Ở nước ta, khái niệm quyền sở hữu toàn dân đối với đất đai lần đầu tiên được ghi nhận trong Hiến pháp năm 1980 và tiếp tục được khẳng định tại Hiến pháp năm 1992, Hiến pháp năm 2013, Cương lĩnh của Đảng về xây dựng đất nước trong thời kì quá độ đi lên CNXH năm 2011.

Luật đất đai năm 1987, Luật đất đai năm 1993, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật đất đai năm 1998 và năm 2001, Luật đất đai năm 2003 và Luật đất đai năm 2013 nhằm đáp ứng yêu cầu xã hội hoá đất đai.

Các văn bản này đều dừng lại quy định: “Đất đai… là của Nhà nước đều thuộc sở hữu toàn dân” hoặc “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu”.

Tuy nhiên, trên thực tế Nhà nước không trực tiếp chiếm hữu, sử dụng đất mà giao đất, cho thuê đất cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định lâu dài (gọi chung là người sử dụng đất); công nhận quyền sử dụng đất ổn định lâu dài của tổ chức, hộ gia đình, cá nhân; đồng thời, bằng pháp luật, Nhà nước cho phép người sử dụng đất được chuyển quyền sử dụng đất trong thời hạn sử dụng đất…

Việc giao đất, cho thuê đất cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định lâu dài và cho phép người sử dụng đất được chuyển quyền sử dụng đất trong thời hạn sử dụng đất nhằm đáp ứng đòi hỏi bức xúc của việc giải phóng mọi năng lực sản xuất của người lao động (đặc biệt là giải phóng năng lực sản xuất của người nông dân) nhằm giải quyết những nhu cầu cấp bách của xã hội về lương thực, thực phẩm.

Vậy cần phải hiểu khái niệm về chủ sở hữu đất đai trong điều kiện này như thế nào: Toàn dân, Nhà nước hay người sử dụng đất mới là chủ sở hữu đích thực đối với đất đai?

Hơn nữa, trong thời kì đẩy mạnh toàn diện cụng cuộc đổi mới và hội nhập quốc tế, khi chúng ta nhận thức ngày càng sâu sắc hơn về vai trò của đất đai là một trong những nguồn lực chủ yếu, nguồn vốn to lớn để phát triển đất nước, cùng với những đòi hỏi của việc quản lý đất đai trong nền kinh tế thị trường đang đặt ra sự cần thiết phải phân tích, đánh giá một cách sâu sắc và toàn diện vấn đề sở hữu toàn dân về đất đai ở nước ta.

Bên cạnh những thành tựu không thể phủ nhận của hình thức sở hữu đất đai này mang lại, pháp luật về sở hữu toàn dân đối với đất đai còn bộc lộ một số hạn chế. Những hạn chế này thể hiện ở những khía cạnh chủ yếu sau đây: 

Thứ nhất, nội dung những quy định trên làm nảy sinh một số mâu thuẫn:

Toàn dân là một khái niệm chính trị và theo Lý luận Nhà nước và Pháp luật, toàn dân không phải là một chủ thể của quan hệ pháp luật nhưng lại là chủ thể của quyền sở hữu đất đai;

Toàn dân là chủ sở hữu đất đai nhưng lại không thực hiện quyền định đoạt đất đai với tư cách chủ sở hữu mà giao cho người đại diện là Nhà nước thực hiện quyền định đoạt đất đai;

Pháp luật nghiêm cấm việc mua bán, chuyển nhượng đất đai mà chỉ cho phép người sử dụng đất được chuyển quyền sử dụng đất trong thời hạn sử dụng đất song trong các quy định của Luật đất đai năm 2013 không có quy định về giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất mà chỉ có quy định về giá đất v.v.

Vậy vấn đề đặt ra cần phải giải quyết là toàn dân trao quyền đại diện chủ sở hữu đất đai cho Nhà nước theo cơ chế nào (cơ chế trực tiếp hay cơ chế gián tiếp); việc giám sát, kiểm soát việc thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện như thế nào để phòng chống tham nhũng, tiêu cực hoặc vì lợi ích nhóm, lợi ích cục bộ trong giao đất,

Cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất và thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư; toàn dân bao gồm những đối tượng cụ thể nào và cần phải hiểu Nhà nước như thế nào với vai trò đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai; cần xác lập cơ chế định giá đất như thế nào để đảm bảo sự công bằng, khách quan và xác định đúng, chính xác giá trị của đất đai… 

Thứ hai, pháp luật đất đai mới tiếp cận vấn đề sở hữu toàn dân đối với đất đai chủ yếu theo khía cạnh kinh tế, tức là xem xét đất đại với tư cách là tư liệu sản xuất đặc biệt trong sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp.

Cũng đều xuất phát từ nhận thức đất đai là tự liệu sản xuất đặc biệt song pháp luật ở mỗi giai đoạn lịch sử phát triển đất nước khác nhau lại xử lí quan hệ đất đai theo những cách thức khác nhau.

Trong nền kinh tế vận hành theo cơ chế kế hoạch hoá tập trung, đất đai được quản lí rất chặt chẽ và pháp luật ở thời kì đó nghiêm cấm việc mua bán, chuyển nhượng đất đai, phát canh thu tô dưới mọi hình thức.

Còn trong nền kinh tế thị trường hiện nay, việc quản lý đất đai có sự thay đổi bằng quy định giao đất cho các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân (người sử dụng đất) sử dụng ổn định, lâu dài và được chuyển quyền sử dụng trong thời hạn sử dụng đất.

Xét về mặt kinh tế, những quy định này đã gắn bó người lao động, sức lao động với tư liệu sản xuất và đất đai được sử dụng ngày càng hợp lí, tiết kiệm và có hiệu quả.

“Những đổi mới trong chính sách, pháp luật về đất đai hơn 15 năm qua đã đưa đến những kết quả tích cực, thúc đẩy kinh tế phát triển, đặc biệt là sản xuất nông nghiệp, góp phần giữ vững ổn định chính trị – xã hội. Người sử dụng đất gắn bó nhiều hơn với đất đai. Đất đai được sử dụng có hiệu quả hơn”.

Như vậy, pháp luật đất đai đã góp phần trực tiếp, đắc lực tạo ra của cải vật chất cho xã hội bằng cách gắn sức lao động với tư liệu sản xuất mà trước hết là đối với người nông dân.

Tuy nhiên, những quy định này cũng gây ra sự mâu thuẫn về mặt pháp lý của vấn đề sở hữu đất đai ở nước ta.

Pháp luật đất đai đã quy định cho người sử dụng đất có các quyền thực hiện các giao dịch đất đai, trong đó có những quyền mang tính chất định đoạt của chủ sở hữu đất đai: chuyển nhượng, cho thuê, thế chấp, thừa kế quyền sử dụng đất…

Còn chủ sở hữu là toàn dân với tính cách là một cộng đồng thì không chính thức được quy định hưởng các quyền này, Nhà nước lại chỉ là người thống nhất quản lí và có các quyền thu hồi, giao và cho thuê đất.

Vậy ở đây cần phải hiểu quyền sở hữu toàn dân đối với đất đai theo phương diện nào: sở hữu “danh nghĩa” hay sở hữu “kép” hoặc sở hữu “ảo” và với các quyền của người sử dụng đất như vậy thì thực chất họ có phải là người chủ sở hữu đất đai trên thực tế không?

Mặt khác, mối quan hệ giữa Nhà nước với đất đai được biểu hiện trên 3 phương diện cơ bản: Nhà nước với tư cách là một tổ chức chính trị – quyền lực đại diện cho cộng đồng toàn xã hội thực hiện quyền quản lý đất đai – tài sản quý giá nhất của cộng đồng;

Ở nước ta, Nhà nước – người đại diện chân chính của nhân dân, của cộng đồng, có đầy đủ tư cách để trở thành người đại diện chủ sở hữu toàn dân đối với đất đai; đất đai còn là yếu tố cơ bản của mỗi trường sống tự nhiên của con người nên việc quản lý đất đai cũng mang những nét riêng biệt không giống với việc quản lí các tài sản khác.

Pháp luật đất đai dường như chưa làm rõ những nội dung cụ thể về quyền của Nhà nước trên ba phương diện này. 

Thứ ba, sở hữu toàn dân về đất đai được Hiến pháp năm 2013 và Luật đất đai năm 2013 ghi nhận. Tuy nhiên, quy định về các hình thức sở hữu của Bộ luật dân sự năm 2005 lại không đề cập đến sở hữu toàn dân về đất đai.

Điều này dường như tồn tại sự bất tương thích, bởi lẽ, đất đai trước hết là tài sản (cho dù là tài sản đặc biệt đi chăng nữa), vì vậy, sở hữu đất đai phải nằm trong phạm trù khái niệm các hình thức sở hữu tài sản mà Bộ luật dân sự năm 2005 quy định.

Sự bất tương thích này đã được Bộ luật dân sự năm 2015 (sửa đổi) quy định và chính thức có hiệu lực từ 1/1/2017. 

Thứ tư, với tính chất đặc biệt của quan hệ đất đai, có thể thấy rằng trong tất cả các chế độ và hình thức quan hệ sở hữu đất đai đều có những yếu tố phản ánh lợi ích chung của quốc gia, Nhà nước, cộng đồng và của mọi người dân.

Khi đề cập tới một chế độ (hay một hình thức) sở hữu phải xem xét tổng hợp 3 phương diện sau: Chủ thể sở hữu; Các quyền của chủ thể sở hữu; Hình thức thực hiện quan hệ sở hữu.

Khi xác định chủ thể sở hữu là “toàn dân”, nhưng toàn dân” lại không phải là một pháp nhân hay một thể nhân và do đó không pháp định, luật định được rõ quyền của chủ sở hữu toàn dân” là thế nào ? “toàn dân” (trong đó có mỗi người dân) thực hiện các quyền của chủ thể sở hữu (trước hết là các quyền định đoạt, quyền sử dụng, quyền hưởng lợi…) một cách công bằng và bình đẳng như thế nào?

Ở đây, quyền của “toàn dân” lại được trao cho người đại diện là Nhà nước. Vì vậy, cần phải hiểu chế độ sở hữu toàn dân về đất đai phù hợp với bản chất và điều kiện cụ thể của nước ta.

Trong điều kiện và trình độ phát triển theo định hướng XHCN như hiện nay của nước ta, xác định chế độ sở hữu toàn dân về đất đai thực chất phản ánh chủ yếu về phương diện chính trị – xã hội và tài nguyên quốc gia của quan hệ đất đai với ý nghĩa:

Đất đai là lãnh thổ, tài nguyên quốc gia, của cả dân tộc, là thành quả cách mạng mang lại cho đa số người lao động; quan hệ đất đai, chế độ sở hữu đất đai không thể là một công cụ để bóc lột người lao động; những lợi ích chủ yếu thu từ đất đai (như thuế sử dụng đất) phải được sử dụng phục vụ chung cho xã hội.

Còn xét về phương diện pháp lí, phương diện thực tế và phương diện kinh tế chưa thể nói rằng đã đạt tới chế độ sở hữu toàn dân đầy đủ và công bằng thật sự, khi các chủ thể khác nhau trong xã hội (cả pháp nhân và thể nhân) có các quyền tiếp cận đất đai khác nhau, các quyền sử dụng khác nhau và các quyền hưởng lợi khác nhau đối với các loại đất khác nhau.

Vì vậy, nếu hiểu và xác định chế độ sở hữu toàn dân về đất đai chỉ có một cấp độ chủ thể sở hữu – sử dụng là toàn dân do Nhà nước đại diện là không phù hợp, dẫn đến trạng thái “cha chung không ai khóc”, “vô chủ”, không có hiệu quả.

Điều này thực tế lịch sử đã chỉ rõ. Vì vậy cần phải chủ thể hoá chế độ sở hữu toàn dân thông qua cấu trúc Nhà nước – các chủ thể sử dụng – đất đai bằng các chế định pháp lí. Một chế độ sở hữu được cho là phù hợp khi gắn liền với chế độ sở hữu đó là cấu trúc các chủ thể và các hình thức thực hiện có hiệu quả chế độ sở hữu đó trên thực tế.

Khi xác định các hình thức và cấu trúc quan hệ sở hữu điều quan trọng hàng đầu là phải xác định rõ mục tiêu làm cho tài sản đất đai có chủ cụ thể được gắn bó bởi các quyền, nghĩa vụ và lợi ích chính đáng, tạo cơ sở ổn định chính trị – xã hội thúc đẩy nâng cao hiệu quả sử dụng đất, đưa quan hệ đất đai vận động có hiệu quả trong nền kinh tế thị trường, phát triển lực lượng sản xuất…

Làm cho nguồn lực đất đai vừa được khai thác vừa được bảo vệ, phục vụ đắc lực cho sự nghiệp xây dựng và bảo vệ đất nước; chứ không phải nhằm xác lập các hình thức sở hữu nặng về hình thức nhưng kém hiệu quả thực tế. 

Thứ năm, với các quy định hiện hành, quyền sử dụng đất được thừa nhận có giá và tham gia giao dịch trên thị trường. Tuy nhiên, pháp luật lại chưa chính thức ghi nhận quyền sử dụng đất là tài sản được Nhà nước bảo hộ.