Nội dung của quyền sở hữu toàn dân về đất đai là gì?

Quyền chiếm hữu đất đai 

Quyền chiếm hữu đất đai là quyền của Nhà nước với tư cách đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai nắm giữ toàn bộ vốn đất đai trong phạm vi cả nước. 

Dưới góc độ pháp lí, quyền chiếm hữu đất đai có ý nghĩa rất quan trọng, bởi lẽ nó là cơ sở đầu tiên để xác lập quyền sử dụng và quyền định đoạt đất đai. 

Nhà nước là đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai, thực hiện quản lí thống nhất toàn bộ vốn đất đai nhưng Nhà nước lại không trực tiếp chiếm hữu, sử dụng đất mà lại trao quyền chiếm hữu, sử dụng đất cho các tổ chức, hộ gia đình và cá nhân sử dụng ổn định, lâu dài thông qua các hình thức giao đất, cho thuê đất, cho phép nhận, chuyển nhượng quyền sử dụng đất và công nhận quyền sử dụng đất.

Tuy nhiên, Nhà nước không mất đi quyền chiếm hữu đất đại của mình, bởi vì Nhà nước thực hiện quyền chiếm hữu đất đai một cách gián tiếp thông qua các hoạt động vừa mang tính kĩ thuật, nghiệp vụ, vừa mang tính pháp lí như đo đạc, khảo sát, đánh giá và phân hạng đất để nắm được hiện trạng, sử dụng đất đai trên phạm vi cả nước và từng địa phương.

Hệ thống hồ sơ địa chính, bản đồ địa chính, sổ sách địa chính và các tài liệu về địa chính khác để nắm được sự phân bố đất đai, hiện trạng sử dụng đất ở các địa phương; hoạt động đăng kí quyền sử dụng đất, thống kê, kiểm kê đất đai… để nắm được biến động đất đai qua các thời kì. 

Việc phân biệt giữa quyền chiếm hữu đất đai của Nhà nước với tư cách đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai với quyền chiếm hữu đất đai của người sử dụng đất dưới đây sẽ làm rõ hơn nhận định trên đây về việc Nhà nước không mất đi quyền chiếm hữu đất đại cho dù Nhà nước có thực hiện việc giao đất, cho thuê đất… cho người sử dụng đất sử dụng ổn định, lâu dài. Cụ thể: 

Thứ nhất, Nhà nước thực hiện quyền chiếm hữu đất đai trên cơ sở là đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai.

Còn người sử dụng đất thực hiện quyền chiếm hữu đất đai trên cơ sở quyền sử dụng đất của mình. Điều đó có nghĩa là họ chiếm hữu đất đai khi được Nhà nước giao đất, cho thuê đất để sử dụng.

Hơn nữa, sự chiếm hữu đất đai này đi liền với yêu cầu bắt buộc phải sử dụng đất, nếu người sử dụng đất chiếm hữu đất đai mà không sử dụng đất, không được sự đồng ý của cơ quan nhà nước có thẩm quyền giao đất, cho thuê đất cho phép thì họ sẽ bị thu hồi đất (quyền chiếm hữu đất đai của họ bị chấm dứt).

Mặt khác, quyền sử dụng đất của người sử dụng là quyền phái sinh (có sau). Tính phái sinh của quyền sử dụng đất thể hiện quyền này chỉ có thể phát sinh trên cơ sở được Nhà nước giao đất hoặc cho thuê đất, cho phép nhận chuyển quyền sử dụng đất hoặc công nhận quyền sử dụng đất. 

Thứ hai, quyền chiếm hữu đất đai của Nhà nước với tư cỏch đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai là vĩnh viễn, trọn vẹn.

Tính vĩnh viễn thể hiện ở chỗ: Nhà nước không bao giờ mất đi quyền chiếm hữu đất đai của mình mặc dù đã giao hoặc chưa giao đất cho bất cứ tổ chức, hộ gia đình, cá nhân nào sử dụng ổn định, lâu dài.

Tính trọn vẹn thể hiện ở chỗ: Nhà nước chiếm hữu toàn bộ vốn đất đai trong phạm vi lãnh thổ quốc gia, bao gồm đất liền, hải đảo và vùng đất ngập nước thuộc khu vực lãnh hải.

Còn người sử dụng đất chỉ được quyền chiếm hữu từng diện tích đất nhất định mà Nhà nước giao, cho thuê trong một khoảng thời gian nhất định và không được làm thay đổi mục đích sử dụng đất mà Nhà nước đã xác định rõ trong quyết định giao đất, cho thuê đất. 

Thứ ba, nếu như quyền chiếm hữu đất đại của Nhà nước với tư cách đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai là gián tiếp, mang tính khái quát thì quyền chiếm hữu đất đai của người sử dụng đất lại mang tính trực tiếp, cụ thể đối với từng mảnh đất nhất định được xác định rõ diện tích, thời hạn và mục đích sử dụng. 

Quyền sử dụng đất đai 

Quyền sử dụng đất là quyền khai thác các thuộc tính có ích của đất đai để phục vụ cho các mục tiêu phát triển kinh tế-xã hội của đất nước. 

Xét về khía cạnh kinh tế, quyền sử dụng đất có ý nghĩa quan trọng vì nó làm thoả mãn các nhu cầu và mang lại lợi ích vật chất cho các chủ sử dụng trong quá trình sử dụng đất. 

Với tư cách đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai, Nhà nước không trực tiếp sử dụng đất mà giao cho các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định, lâu dài nhưng Nhà nước không mất đi quyền sử dụng đất đai của mình.

Bởi vì, Nhà nước thực hiện quyền sử dụng đất bằng các hình thức chủ yếu sau:

– Thông qua việc xây dựng, xét duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất để phân định mục đích sử dụng cho từng loại đất cụ thể;

– Thông qua việc xây dựng, ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về quản lý và sử dụng đất buộc các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân phải thực hiện trong quá trình sử dụng đất.

Điều này có nghĩa là thông qua quá trình sử dụng đất của người sử dụng mà các ý tưởng sử dụng đất của Nhà nước sẽ trở thành hiện thực.

Đồng thời, người sử dụng đất trong quá trình sử dụng phải đóng góp một phần lợi ích mà họ thu được từ việc sử dụng đất đai dưới dạng những nghĩa vụ vật chất cho Nhà nước thông qua hình thức như nộp thuế sử dụng đất, thuế thu nhập từ chuyển nhượng bất động sản là nhà, đất, nộp lệ phí địa chính, lệ phí trước bạ, nộp tiền sử dụng đất .. 

Mặc dù quyền sử dụng đất của người sử dụng kể từ khi Luật đất đai năm 1993, Luật đất đai năm 2003, Luật đất đai năm 2013 được ban hành đã bao hàm cả quyền chuyển đổi; tặng cho chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại; thừa kế quyền sử dụng đất, thế chấp và góp vốn bằng quyền sử dụng đất, chúng ta cũng không nên đồng nhất giữa quyền sở hữu đất đai và quyền sử dụng đất, bởi lẽ giữa chúng có sự khác nhau cả về nội dung và ý nghĩa, cụ thể: 

– Quyền sở hữu đất đai là quyền ban đầu (có trước), còn quyền sử dụng đất của người sử dụng đất là quyền phái sinh (có sau) xuất hiện khi được Nhà nước giao đất hoặc cho thuê đất, cho phép nhận chuyển quyền sử dụng đất hay công nhận quyền sử dụng đất. 

– Quyền sở hữu đất đai là một loại quyền trọn vẹn, đầy đủ, còn quyền sử dụng đất của người sử dụng đất lại là một loại quyền không trọn vẹn, không đầy đủ.

Tính không đầy đủ của quyền sử dụng đất của người sử dụng đất được thể hiện ở các khía cạnh cơ bản sau đây: 

Thứ nhất, người sử dụng đất không có đủ tất cả các quyền năng như Nhà nước với tư cách là đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai; 

Thứ hai, không phải bất cứ người nào có quyền sử dụng đất hợp pháp cũng có quyền chuyển đổi; tặng cho, chuyển nhượng; cho thuê, cho thuê lại, thừa kế quyền sử dụng đất; thế chấp và góp vốn bằng quyền sử dụng đất mà pháp luật quy định (bao gồm 08 quyền năng của chuyển quyền sử dụng đất).

Ví dụ: Theo quy định của Luật đất đai năm 2013 thì chỉ hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất nông nghiệp được Nhà nước giao trong hạn mức mới có quyền chuyển đổi quyền sử dụng đất nông nghiệp trong cùng một xã, phường, thị trấn với hộ gia đình, cá nhân khác.

Còn các chủ thể sử dụng đất khác không được pháp luật cho hưởng quyền năng này (Điểm b khoản 1 Điều 179).

Hoặc tổ chức kinh tế được Nhà nước cho thuê đất theo hình thức trả tiền thuê đất hàng năm chỉ có quyền bán, cho thuê lại, thế chấp, góp vốn bằng tài sản thuộc sở hữu của mình gắn liền với đất thuê mà không được thực hiện các quyền chuyển nhượng, cho thuê lại, thế chấp, góp vốn bằng quyền sử dụng đất thuê (khoản 1 Điều 175)…

Như vậy, phạm vi chủ thể có đầy đủ các quyền này bị hạn chế. 

Thứ ba, không phải đối với bất cứ đất nào người sử dụng cũng có đầy đủ các quyền năng trên đây.

Về cơ bản, chỉ những người sử dụng đất theo hình thức giao đất trả tiền sử dụng đất và thuê đất theo hình thức trả tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê mà tiền sử dụng đất, tiền thuê đất đó trả không có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước mới được pháp luật cho hưởng đầy đủ các quyền năng về chuyển quyền sử dụng đất đai. 

Quyền sở hữu đất đai là một loại quyền tồn tại độc lập, còn quyền sử dụng đất của người sử dụng đất lại là một loại quyền phụ thuộc. 

Tính phụ thuộc của quyền sử dụng đất của người sử dụng đất thể hiện ở chỗ người sử dụng đất không được tự mình quyết định mọi vấn đề phát sinh trong quá trình thực hiện các quyền năng của mình mà chỉ được quyết định một số vấn đề, còn cơ bản vẫn phải hành động theo ý chí của Nhà nước với tư cách là đại diện chủ sở hữu toàn dân đối với đất được giao.

Ví dụ, sau khi làm xong các thủ tục pháp lí để chuyển đổi hoặc chuyển nhượng quyền sử dụng đất… thì người được chuyển quyền sử dụng đất phải sử dụng đất theo đúng mục đích ban đầu trước khi chuyển giao, không được tuỳ tiện thay đổi mục đích sử dụng.

Làm trái quy định này được coi như là một hành vi vi phạm nghiêm trọng pháp luật về đất đai và hậu quả của nó là Nhà nước sẽ thu hồi đất 

Hơn nữa, về mặt lí luận thì giữa quyền sử dụng đất của Nhà nước với quyền sử dụng đất của người sử dụng cũng có sự khác nhau.

Sự khác nhau này được biểu hiện trên những khía cạnh cơ bản sau đây: 

– Quyền sử dụng đất đai của Nhà nước phát sinh dựa trên cơ sở Nhà nước là đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai.

Vì vậy, quyền sử dụng đất này là vĩnh viễn, trọn vẹn và không bị hạn chế. Còn quyền sử dụng đất của người sử dụng đất xuất hiện khi được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, cho phép nhận chuyển quyền sử dụng đất hoặc công nhận quyền sử dụng đất… và phụ thuộc vào ý chí của Nhà nước.

Vì vậy, quyền sử dụng đất của họ bị Nhà nước hạn chế bởi diện tích, thời hạn và mục đích sử dụng.

– Nếu như quyền sử dụng đất của Nhà nước mang tính gián tiếp và trừu tượng thì ngược lại, quyền sử dụng đất của người sử dụng lại mang tính chất trực tiếp và cụ thể. 

Quyền định đoạt đất đai 

Quyền định đoạt đất đai là quyền quyết định số phận pháp lí của đất đai. Đây là quyền rất quan trọng và chỉ có Nhà nước với tư cách là đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai mới được thực hiện quyền định đoạt đất đai. 

Đất đai là tài sản đặc biệt khác với tài sản thông thường nên Nhà nước với tư cách là đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai thực hiện quyền định đoạt đất đai không giống với việc định đoạt tài sản của các chủ sở hữu khác.

Trong luật dân sự, các chủ sở hữu thường chấm dứt quyền sở hữu chủ của mình đối với vật bằng việc quyết định số phận pháp lí và số phận thực tế thông qua các giao dịch dân sự mà hình thức pháp lí là những hợp đồng dân sự như hợp đồng mua bán, tặng cho tài sản …

Còn Nhà nước với tư cách là đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai chỉ được thực hiện việc quyết định số phận pháp lí của đất thông qua các hình thức pháp lí là quyết định giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất, thu hồi đất vv. chứ không có quyền định đoạt số phận thực tế của đất đai.

Dù đất đai đã được giao cho bất kì tổ chức, cá nhân nào sử dụng thì trên thực tế vẫn thuộc sở hữu của toàn dân và chịu sự quản lí của Nhà nước. Nhà nước thực hiện quyền định đoạt đất đai bằng các phương thức chủ yếu sau đây: 

Thứ nhất, thông qua các hành vi giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất, Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất nhằm thực hiện việc phân chia một cách hợp lí vốn đất đai đáp ứng các nhu cầu sử dụng đất của xã hội. 

Thứ hai, Nhà nước quyết định mục đích sử dụng của từng loại đất thông qua việc quyết định, xét duyệt quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch sử dụng đất và chỉ có cơ quan nhà nước có thẩm quyền mới được phép thay đổi mục đích sử dụng đất.

Người sử dụng đất không được tự ý thay đổi mục đích sử dụng đất trong quá trình sử dụng đất. Nếu họ có nhu cầu thay đổi mục đích sử dụng đất thì phải xin phép cơ quan nhà nước có thẩm quyền giao đất hoặc cho thuê đất.

Thứ ba, Nhà nước quy định về hạn mức sử dụng đất và thời hạn sử dụng đất nhằm đảm bảo cho việc sử dụng đất đai của các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân vừa có tính hợp lí và vừa mang tính ổn định, lâu dài. 

Thứ tư, thông qua việc quyết định giá đất để Nhà nước thực hiện việc quản lý đất đai về mặt kinh tế. Điều này có nghĩa là giá đất là một công cụ để Nhà nước quản lý đất đai, điều chỉnh các quan hệ đất đại thông qua việc tác động, điều tiết, xử lí lợi ích kinh tế của các bên.

Theo đó, bảng giá đất và giá đất cụ thể do Nhà nước xác định được sử dụng làm căn cứ để xác định các vấn đề tài chính về đất đai như: tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, thuế sử dụng đất; thuế thu nhập từ chuyển quyền sử dụng đất, tiền bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất; phí và lệ phí trong quản lý, sử dụng đất đai v.v.. 

Thứ năm, Nhà nước quy định quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất và có cơ chế để bảo đảm cho các quyền và nghĩa vụ này được thực hiện trên thực tế. 

Thứ sáu, Nhà nước quyết định chính sách tài chính về đất đai nhằm thể hiện vai trò đất đai là nguồn lực, nguồn vốn to lớn để phát triển đất nước.

Nhà nước điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất mà không do đầu tư của người sử dụng đất mang lại thông qua chính sách thuế, tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, đầu tư cơ sở hạ tầng và chính sách hỗ trợ cho người có đất thu hồi nhằm đảo bảo sự công bằng, bình đẳng trong sử dụng đất. 

Thứ bảy, Nhà nước quyết định thu hồi đất, trưng dụng đất nhằm điều tiết vấn đề đất đai để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế-xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng và đáp ứng nhu cầu thực hiện nhiệm vụ quốc phòng – an ninh hoặc trong tình trạng chiến tranh, tình trạng khẩn cấp, phòng, chống thiên tai. 

Tóm lại, chỉ có Nhà nước với vai trò đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai mới có quyền định đoạt đất đai.

Các tổ chức, hộ gia đình và cá nhân là người sử dụng đất được Nhà nước bảo hộ các quyền và lợi ích hợp pháp nhưng không có quyền định đoạt đất đại.

Mọi hành vi xâm phạm đến quyền định đoạt đất đai của Nhà nước thì sẽ căn cứ vào tính chất và mức độ vi phạm của hành vi mà Nhà nước quyết định các biện pháp xử lí thích đáng, phù hợp với quy định của Luật đất đai năm 2013.